«Центральное управление»: миф или реальность?

В самом начале встречи новосибирский сенатор поздравил всех с завершением главной для страны избирательной кампании по выборам Президента РФ. По мнению Виктора Васильевича, столь высокая явка за последние годы на этих выборах говорит прежде всего о желании людей жить в условиях стабильности, поступательного развития.

«Конечно, такое желание власть не имеет право обмануть. И теперь для нас более понятно, какой вектор развития в дальнейшем будет иметь Россия», — отметил Виктор Леонов.

Политическое единство как шаг к экономическому развитию
За последние десятилетия Россия прошла сложный путь становления государственности. В начале свободолюбивых и во многом мятежных 90-х годов, когда еще не было сформировано регулирующее взаимоотношения субъекта и центра федеральное законодательство, нормотворчество субъектов начало интенсивно развиваться. И порой создавались ситуации, не совместимые с нормальным существованием федеративного государства. Делая небольшой исторический экскурс, Виктор Леонов напомнил: тогда один из субъектов мог даже записать в Конституции, что он имеет собственную армию.

«Поскольку президентом Борисом Ельциным было провозглашено: «Берите суверенитета, сколько можете», — все брали на себя слишком большие полномочия и фиксировали их в своих уставах, Конституциях. В результате в стране начали формироваться взаимоотношения на грани размежевания, поскольку многие почувствовали себя более самостоятельными, чем другие субъекты РФ», — говорит Виктор Васильевич.

Сегодня Конституция РФ закрепила государственную целостность России, определила полномочия по уровням. Самое главное — в ней закреплено единство государственной власти всех уровней. По мнению Виктора Леонова, мы даже, пожалуй, слишком поздно подошли к соблюдению требований Конституции РФ — в декабре 1993 года.

«Только в 2000 году уже Президент Владимир Путин ребром поставил вопрос об обеспечении конституционных норм в законодательстве субъектов РФ. За это время было принято несколько федеральных законов, сформированы округа, которые начали проводить конкретную работу по приведению регионального законодательства в соответствие федеральному. Будучи председателем Новосибирского областного Совета, я сам был свидетелем того, как в течение нескольких лет на региональном уровне выверялась законодательная база. По сути, так на местах заново в нормативно-правовом объеме укреплялась целостность государства», — отмечает Виктор Васильевич.

Требуется равенство возможностей
К настоящему времени, когда Россия политически собрана, на первый план вышел вопрос экономического развития субъектов РФ. Во главу угла поставлены проблемы разграничения полномочий, межбюджетных отношений. Эта работа еще в начале пути, и пока налицо огромная дифференциация развития субъектов РФ, о чем ярко свидетельствуют озвученные министром регионального развития Дмитрием Николаевичем Козаком показатели уровня развития регионов в 2006 году. По объему валового регионального продукта на душу населения различие между самыми сильными и самыми слабыми регионами РФ в этот период может достигать 43-х раз. По уровню безработицы регионы отличаются в 53 раза. По объему инвестиций в основной капитал — в 250 (!) раз.

«В результате мы имеем недовольство экономически сильных субъектов, поскольку заработанные ими средства идут на нивелирование этой разницы. Таким образом, с одной стороны, мы убиваем инициативу сильных субъектов РФ зарабатывать больше, с другой — порождаем иждивенчество у целого ряда более слабых территорий. Некоторые субъекты и сегодня финансируются из федерального бюджета на 95 процентов! Поэтому нужно выходить на то, чтобы вопросы соотношения дотаций и собственных средств регионов решались внутри них», — говорит Виктор Леонов.

Полномочия: «перезагрузка»
Еще одна сложность — разделение полномочий на местах. Когда-то федеральный центр забрал все полномочия у субъектов, в настоящее время идет обратный процесс. На сегодняшний день в полном соответствии с Конституцией РФ субъектам возвращено уже более 60 полномочий.

Недоработками этого процесса является перегрузка регионов полномочиями при нехватке средств. К полномочиям с федерального уровня добавляются собственные полномочия субъектов и полномочия органов местного самоуправления, а собственных источников доходов у субъектов Федерации хватает лишь на выполнение 20 процентов объема всех полномочий.

«То есть одна пятая полномочий подкрепляется собственными источниками средств, остальные деньги должны добываться «откуда-то» — то есть из федеральных средств. Но финансирование из центра осуществляется не в полном объеме, следовательно, качественно исполнить свои функции для власти не представляется возможным. Ответственность ложится на плечи субъектов Федерации, а полноценно нести ее они не могут», — отмечает Виктор Васильевич.

При этом самое тяжелое, что 95 процентов российских субъектов с учетом субсидий, субвенций, дотаций и прочих форм финансовой помощи центра 95 процентов средств собственных бюджетов должны пускать на выполнение обязательных полномочий. На развитие остается лишь пять процентов...

Много ли, мало... Всем по-разному
Многие российские субъекты говорят о том, что сегодня налоговая база сформирована неверно. У органов местного самоуправления собственных средств, получаемых в виде налогов, остается всего 13 процентов от объема наличествующих потребностей. Не имея соответствующих финансовых ресурсов, субъекты должны еще и поделиться с органами местного самоуправления, и в итоге финансовые ресурсы распыляются, их, по большому счету, ни на что не хватает.

«В середине 90-х годов мы дошли до состояния, когда субъектам из налоговых доходов, которые они получали на своих территориях, оставалось всего 25 процентов, а еще 75 забирал центр. В итоге к концу 90-х мы имели невыплату заработной платы по полгода, задержки пенсий, социальных пособий и так далее. Переломить ситуацию удалось, когда соотношение налоговых доходов удалось довести до показателя 50 процентов — центру, 50 — субъекту. Это с 2000 года позволило ускоренными темпами решить вопрос задолженностей», — вспоминает Виктор Леонов.

Сегодня 65 процентов налоговых доходов уходит в центр, 35 остается на территориях. Таким образом, опять происходит движение в сторону нехватки средств у субъектов для исполнения их финансовых обязательств и полномочий. И в то же время перенасыщается федеральный бюджет, из которого приходится перераспределять «отобранные» финансовые ресурсы и передавать их назад субъектам.

Виктор Васильевич проиллюстрировал ситуацию цифрами: в 2004 году из федерального бюджета объем финансовой помощи регионам составил 273 миллиарда рублей, в 2006 году — 424 миллиарда рублей, в 2007 году — 607 миллиардов. Прогнозируемая финансовая помощь до 2010 года — более 900 миллиардов рублей.

«Это означает, что имеющиеся в федеральной казне избыточные средства возвращаются, однако при распределении принцип справедливости отсутствует. По одному из фондов сегодня мы натолкнулись на статистику, при которой 30 процентов помощи, оказываемой субъектам, направлено двум субъектам — Москве и Санкт-Петербургу, еще 30 процентов — восьми крупным субъектам и оставшиеся 40 процентов средств — остальным субъектам, а их более 70. При таком неравенстве можно сослаться на формализм в оказании поддержки», — подчеркивает новосибирский сенатор.

Не объединять, а координировать
Одна из актуальных тем внутригосударственной политики в последние годы — вопрос объединительных укрупнений регионов. У многих этот процесс может ассоциироваться с нацеленностью федерального центра на упрощение собственной управленческой деятельности. По убеждению Виктора Леонова, это далеко не так, потому что в основе всех объединений лежит прежде всего экономика и социальное развитие территорий. Зачастую рядом с крупными субъектами, располагающими хорошей базой, находятся субъекты, которые, по сути, живут в «давальческих» условиях. Или может быть ситуация полнейшей нескоординированности, при которой два соседних региона, к примеру, строят рядом два огромных производства, каждое из которых может удовлетворить потребности трех-четырех регионов. Впоследствии экономики этих регионов конкурируют не с внешним рынком, а «поедают» друг друга.

«Основная причина таких ситуаций — отсутствие федеральной координации экономического развития регионов, межрегиональных взаимоотношений. Поэтому Министерство регионального развития сегодня очень серьезно работает над созданием экономических районов, в которых можно было бы осуществлять межрегиональное экономическое развитие. При этом речь не идет о едином административном управлении», — говорит Виктор Леонов.

На том, чтобы так или иначе модернизировать внутригосударственное управление в России, особые акценты всегда ставил Президент Владимир Путин. Для этого необходимо создать эффективную региональную политику, которая бы обеспечила фактическое равноправие субъектов РФ в условиях развития федеративного государства, объединить развитие регионов.

О том, что федеративные отношения нужно урегулировать в рамках региональной политики, постоянно говорят и члены комитета по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации, заместителем которого является Виктор Леонов. Предложение сенаторов — создать государственный закон о региональной политике. Но на уровне министерств и ведомств понимание по этому вопросу пока до конца не достигнуто. По мнению Виктора Леонова, в большей мере это происходит «из чувства боязни, потому что вскроются очень многие вопросы, которые сегодня нивелируются вопросами финансовой помощи из центра». Министр регионального развития Дмитрий Николаевич Козак предлагает создать концепцию регионального развития. Она, по мнению сенаторов, могла бы стать предтечей закону о региональной политике, поэтому Совет Федерации в полной мере готов включиться в подготовку данного документа. Пока же большой победой Совета Федерации Виктор Леонов считает уже то, что с центром достигнуто понимание необходимости изменения существующей региональной политики.