Новосибирск -4.2 °C

Еще раз о Жилищном кодексе

17.03.2005 00:00:00

Реформа ЖКХ глазами финансового эксперта

Реформирование жилищно-коммунальной системы остается сегодня одной из самых актуальных проблем городского хозяйства и проявляется постоянным повышением цен и тарифов на жилищные и коммунальные услуги. Результаты реформ ЖКХ были и остаются темой для дискуссий. Независимо от того, являемся мы нанимателями или собственниками жилья, мы заинтересованы в безопасной и продолжительной эксплуатации жилых домов. Вовремя подключить и отключить отопление, убрать снег со двора, вывезти мусор, убрать и осветить подъезды — это далеко не все текущие заботы жилищно-коммунального хозяйства, услуги которого мы ежемесячно оплачиваем. В последние годы квартплата стала все более ощутима для семейного бюджета, при этом ощущение улучшения качества жилищно-коммунальных услуг не наступило…

Раиса Протасова

На вопросы корреспондента «ВН« о проблемах цен и тарифов ЖКХ отвечает генеральный директор аудиторской компании »АРКО-АУДИТ« Раиса Протасова. «АРКО-АУДИТ» является одной из аккредитованных Госстроем экспертных организаций, имеющих право на проведение полной финансовой экспертизы цен и тарифов ЖКХ.

— Раиса Ниазовна, насколько оправдан рост платы за жилье и на что направлена экспертиза тарифов?

— В течение двух последних лет наша компания регулярно проводит финансовую экспертизу цен и тарифов ЖКХ на территории Сибири и Дальнего Востока. Начиная с 2003 года для пересмотра органами местного самоуправления цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах, тарифов на коммунальные услуги необходимо проведение независимой экспертизы фактических затрат на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг. Закон «Об основах федеральной жилищной политики» не ограничивает понятие «независимой экспертизы» только финансовой ее частью, да и практика проведения экспертизы показала, что необходима совместная работа финансовых и технических экспертов, поэтому мы привлекаем и технических специалистов, что позволяет проводить финансовую экспертизу более качественно.

По законодательному акту, который вступает в действие в 2006 году, органам местного самоуправления потребуется проведение экспертизы не только обоснованности расчета тарифов, но и обоснованности проектов производственных программ предприятий коммунального комплекса, определение доступности для потребителей услуг, в соответствии с установленной ими системой критериев.

В ближайшем будущем регулирующие органы местного самоуправления будут вынуждены обратиться к другим методам ценообразования. Предстоит рассматривать не только экономическую стоимость выполнения конкретного перечня видов работ по содержанию и ремонту жилья, но и оценивать платежеспособность местного бюджета и населения каждой конкретной территории.

Наши эксперты, имеющие достаточно большой опыт работы, разрабатывают конкретные рекомендации, которые позволят привести в соответствие требования законодательства и экономические возможности местных бюджетов и населения. Сегодня наша компания уже разработала автоматизированные программы расчета цен и тарифов в соответствии с действующими отраслевыми нормами и нормативами. Мы начали формировать нормативно-статистическую базу данных по видам работ и по видам фактических затрат в зависимости от перечней работ, соответствующих климатическим, территориальным особенностям, техническим характеристикам жилья и влияния других факторов.

А что касается роста цен на оплату жилья, то, соблюдая принцип независимости и защищая экономические интересы потребителей и производителей, по моему мнению, в первую очередь СМИ обязаны восполнить пробел в анализе динамики стоимости жилищно-коммунальных услуг и разъяснить населению природу взрывного роста тарифов на оплату жилья в последние два года. Если сопоставить данные по темпам роста инфляции и темпам роста цен и тарифов на жилищные и коммунальные услуги начиная с 1998 года, то можно увидеть, что в 1998 году, а это, как известно, был год высокой инфляции, цены на жилищные услуги практически не изменялись. Если же выделить из стоимости жилищно-коммунальных услуг стоимость газа и электроэнергии, окажется, что с 2000-го по 2002 год оставшаяся в цене составляющая снижалась. Исследования, проведенные фондом «Институт экономики города», показали, что с 1998-го по 2003 год темп роста цен на услуги ЖКХ нарастающим итогом составил 235 процентов, в то время как индекс потребительских цен за этот же период нарастающим итогом составил 447 процентов. Удержание цен на жилищно-коммунальные услуги в течение последних 5 лет не остановило рост стоимости рабочей силы, материалов, сырья и т. д. Динамика финансового состояния предприятий отрасли показывает, что они получили в этот период от оказания жилищно-коммунальных услуг населению значительные убытки. И если бы не постоянная и значительная финансовая поддержка из местного бюджета, то мы потеряли бы эту отрасль навсегда. Но ведь и сегодня рост затрат жилищных организаций продолжается, а возможности бюджета любого уровня регулируются на законодательном уровне.

— А как формируются цены и тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства и что, по вашему мнению, нужно предпринять, чтобы остановить их рост?

— Начиная с 1992 года цены и тарифы на оплату населением жилья и коммунальных услуг не являются свободными и подлежат государственному регулированию органами исполнительной власти субъектов РФ. Сегодня полномочия различных ветвей власти в области ценообразования в сфере ЖКХ установлены законом.

Правительством устанавливаются федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг, утверждаются правила содержания, ремонта жилья и оказания коммунальных услуг в жилых помещениях, стандарты качества содержания, ремонта жилья и объема оказания коммунальных услуг, методика перерасчета оплаты жилья и коммунальных услуг при оказании услуг в объеме меньше установленного, а также ненадлежащего качества. Федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг должны применяться для расчета объема межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального бюджета бюджетам других уровней.

Органы государственной власти субъектов в соответствии с ежегодно устанавливаемыми федеральными стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг вправе устанавливать региональные стандарты. Региональные стандарты применяются для расчета объема межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам территорий.

Органами местного самоуправления должны устанавливаться нормативы потребления коммунальных услуг, цены на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах, цены и тарифы на коммунальные услуги. Поэтому цены на услуги населению в настоящий момент устанавливаются местными властями по правилам, которые устанавливает правительство.

За последние 15 лет первым правовым актом федерального уровня, регулирующим деятельность по установлению цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, явилось появление в феврале 2004 года Основ ценообразования в сфере ЖКХ. Этим нормативным актом установлена методология проведения тарифной политики на услуги ЖКХ, уделено внимание взаимоувязке процесса бюджетного планирования и изменения цен и тарифов. Принципиально важным является положение, определяющее критерии пересмотра цен и введение института экономически обоснованных расходов. Но вместе с тем, в течение установленного срока не были разработаны и утверждены методики расчета цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений, а также тарифов на коммунальные услуги. Одобренные к применению Рекомендации Института экономики ЖКХ содержат много новых положений, однако отсутствие единой методики проведения расчетов не позволяет сегодня единообразно подходить к новым подходам формирования экономической и потребительской цены услуг. Многие аспекты, введенные этим документом, не применяются регулирующими органами, поскольку не были определены их полномочия в виде основных задач, функций, прав и ответственности, единообразного подхода к вопросам регулирования.

В будущем году вступит в силу новый Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Он будет действовать параллельно с постановлением правительства об основах ценообразования в сфере ЖКХ страны. В нем более подробно определены полномочия органов власти и местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок для оказания коммунальных услуг, распределены полномочия между представительными органами муниципальных образований и органами местного самоуправления. Органы представительной власти вправе будут утверждать только надбавки к тарифам в соответствии с инвестиционными программами по развитию коммунального комплекса. При этом тарифы на коммунальные услуги будут обеспечивать полное возмещение затрат организаций ЖКХ, связанных с реализацией утвержденных производственных и инвестиционных программ.

Вся ответственность за состояние коммунального хозяйства закреплена за органами местного самоуправления. Это — расчет тарифов для потребителей, согласование производственных программ коммунальных предприятий, определение метода регулирования, установление системы критериев определения доступности для потребителей коммунальных услуг, утверждение технических заданий на разработку инвестиционных программ, рассмотрение инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, опубликование результатов мониторинга выполнения производственных и инвестиционных программ, заключение договоров с экспертными организациями. Этим же законом органам местного самоуправления предоставлены права запрашивать у организаций коммунального комплекса необходимую информацию, принимать решения, выдавать обязательные для исполнения предписания.

За последние два года вопросам ценообразования в ЖКХ уделялось недостаточное внимание. Наши проверки показали, что фактическая себестоимость существенно отличается от нормативной как по прямым, так и по накладным расходам. Но регулирующие органы редко принимают к сведению динамику фактических расходов. Использование нормативных данных вместо фактических, применение нормативного процента рентабельности, отсутствие прозрачности при распределении накладных расходов между видами деятельности является следствием недостаточной подготовленности специалистов регулирующих органов. Сегодня документирование и подсчет фактических объемов работ ограничиваются только регистрацией заявок на аварийно-диспетчерские услуги и составлением смет на комплексный текущий ремонт зданий. Обобщение осмотров технического состояния жилых зданий, как правило, не является основой формирования планов планово-предупредительного и непредвиденного ремонтов, поскольку недофинансирование отрасли привело к срыву очередности ремонтов жилых домов.

На рост цен услуг ЖКХ влияет много факторов, в том числе и общий уровень инфляции, и недофинансирование в течение десятилетий. Основным фактором, который позволяет начать организационные преобразования в этой отрасли, является установление цен и тарифов, позволяющих сделать ее привлекательной. Одновременно необходимо организовать не только социальную адресную поддержку непосредственно населению, но и строгий контроль над расходованием средств на содержание, ремонт, оказание коммунальных услуг. Проведенные экспертизы показали, что привлечение частного бизнеса в сферу ЖКХ не сопровождается контролем со стороны регулирующих органов над фактическим расходованием средств. Наши эксперты считают, что финансовая отчетность организаций, осуществляющих деятельность по регулируемым ценам и тарифам, должна в обязательном порядке подтверждаться аудитом. Необходимо внесение дополнений в статью 7 Федерального закона об аудиторской деятельности. Кроме того, организации, выполняющие муниципальные заказы или оказывающие услуги по регулируемым ценам и тарифам, обязаны вести бухгалтерский учет методом двойной записи, несмотря на применение упрощенной системы налогообложения. Это обязательное условие для обеспечения контроля над расходами. Оно должно быть включено в условия договора на оказание жилищно-коммунальных услуг. В связи с этим и в Федеральный закон о бухгалтерском учете также необходимо внесение соответствующих поправок. Эти важные законодательные инициативы могут косвенно способствовать снижению темпов роста цен и тарифов на оплату жилья.

— А каков порядок установления цен и тарифов на жилищные и коммунальные услуги и кто осуществляет контроль за их применением?

— Контроль за обоснованием цен и тарифов осуществляется так называемым регулирующим органом при местном самоуправлении. Инициатором пересмотра цен может быть как регулирующий орган местного самоуправления, так и сами организации. Для установления цен и тарифов организация представляет в регулирующий орган необходимую документацию. Срок рассмотрения представленных материалов составляет не более 30 дней. Регулирующий орган местного самоуправления должен провести анализ предоставленных материалов, при необходимости запросить дополнительные сведения с обоснованием такого запроса либо вернуть материалы без рассмотрения с указанием причин возврата. Причем решение регулирующего органа может быть оспорено в суде.

Установление цен и тарифов осуществляется на основании результатов независимой экспертизы фактических затрат на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг. Законодательно определены шесть оснований для пересмотра цен и тарифов.

Это — изменение более чем на 5 процентов суммы налогов и сборов, подлежащих уплате организациями в соответствии с законодательством РФ, изменение более чем на 10 процентов ставки рефинансирования ЦБ РФ и ставок коммерческих банков по долгосрочным кредитам, существенное увеличение суммарных расходов организаций на осуществление регулируемой деятельности по сравнению с расходами, принятыми при расчете цен и тарифов на предыдущий период, появление новых организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, результаты проверки регулирующим органом или по его поручению хозяйственной деятельности жилищных организаций и, наконец, принятие организациями долгосрочных целевых программ производственного развития, технического перевооружения, которые необходимы для поддержания надежного и безаварийного функционирования объектов жилищно-коммунальной сферы, снижение производственных или иных расходов, а также для реализации инвестиционных проектов.

Как видим, так называемый «затратный механизм» здесь доминирует и продолжает оставаться основой при принятии решения о пересмотре цен и тарифов. Основанием для расчета экономической цены и тарифов являются фактические затраты предприятий. Стартовый уровень цены на основании анализа может быть откорректирован с учетом нормативов-индикаторов. Это, безусловно, не стимулирует предприятия к повышению эффективности работы, ресурсосбережению, снижению издержек. Регулирующий орган вправе вводить обоснованные прямые и косвенные ограничения.

— Раиса Ниазовна, когда завершится процесс реформ ЖКХ?

— Чтобы понять, что мы ожидаем от реформирования жилищно-коммунального хозяйства, есть смысл напомнить, что реформа ЖКХ началась еще в 1992 году и по плану будет продолжаться до 2010 года. При переходе на новые условия хозяйствования в 1992 году значительные средства, полученные в качестве доходов местных бюджетов от уплаты налогов, направлялись на покрытие убытков жилищных и коммунальных предприятий и на оплату значительного числа льгот для отдельных категорий граждан. Во многих регионах этих средств не хватало и не хватает сегодня, и из федерального бюджета в виде финансовой помощи перераспределяются дополнительные средства в виде разного рода дотаций, субсидий, трансфертов. Следствием недостатка средств на местном уровне явилось резкое ухудшение состояния технической базы ЖКХ. Несвоевременность финансирования привела и к росту задолженности перед внебюджетными фондами, и к несвоевременной выдаче заработной платы, и к потере наиболее квалифицированной части производственных рабочих. Все это сопровождалось внедрением договорных отношений, формированием служб единого заказчика, расчетно-кассовых центров, увеличением удельного веса накладных расходов в нормативной, плановой себестоимости, с одновременным снижением доли материальных затрат и амортизационных отчислений, как источника модернизации основных средств.

Основной идеей экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли в адрес коммунальных предприятий, непосредственно гражданам — т. е. потребителям услуг, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

Переход на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг населением планировался без увеличения доли собственных расходов граждан в пределах нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, за исключением семей с высокими доходами, которым выдача жилищных субсидий не планировалась.

Правительство хоть и с отставанием, но все-таки последовательно стремится к выполнению программы реформ. Размеры финансовой помощи из федерального бюджета определяются в соответствии с тем, насколько местные власти успешно выполняют экономические требования реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Для этой цели действуют четыре федеральных стандарта: социальной нормы площади жилья, уровня платежей граждан — от экономически обоснованных затрат на оказание услуг, максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг и стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Задачи второго этапа реформ с 2002-го по 2010 год состоят в том, чтобы повысить качество и надежность функционирования жилья с одновременным снижением нерациональных затрат, перейти к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, заменить дотации жилищным организациям в адрес части населения — через адресную социальную защиту (выдачу субсидий с применением персонифицированных социальных счетов).

В начале реформ предполагалось, что в течение достаточно короткого времени будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы. Однако социально-экономическая ситуация не позволила завершить этот переход. К началу 2001 года население оплачивало только около 60 процентов стоимости жилищно-коммунальных услуг, а с учетом льгот и субсидий — около 40 процентов. В сентябре 2004 года установленный уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг по РФ составил 77,52 процента, фактическое возмещение затрат на предоставление услуг с учетом льгот и субсидий, по данным статистики, составило 59,8 процента.

Проблема усугубляется огромным объемом накопленной задолженности, образовавшейся в результате невыполнения своих обязательств как низкообеспеченными слоями населения, так и местными бюджетами.

Проведенные нами экспертизы показали, что техническое состояние коммунальной инфраструктуры ввиду высокого уровня износа, аварийного состояния, низкой эффективности использования мощности требует значительного обновления. Планово-предупредительный вид ремонта уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2–3 раза выше. Следствием стало обострение проблем водоснабжения, дефицит мощностей водоотведения и очистки сточных вод, повсеместный перерасход топливно-энергетических ресурсов.

Жилищно-коммунальные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов к оптимизации структуры тарифов и снижению нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге достаточно высоки удельные трудовые и энергетические затраты на обслуживание квадратного метра жилья. Конечно, это не может не отразиться на стоимости обслуживания жилья.

— Процессы реформирования налогового законодательства и федеральных органов исполнительной власти оказали влияние на решение проблем ценового регулирования услуг ЖКХ?

— С 2001 года, в связи с введением в действие второй части Налогового кодекса, были отменены льготы, и поэтому услуги по содержанию и ремонту жилья, как и коммунальные услуги (за небольшим исключением по ЖСК и общежитиям до 2004 года), стали облагаться НДС. Это было предусмотрено программой реформирования жилищно-коммунального хозяйства для создания равных условий предприятиям разных форм собственности с целью развития рынка жилищных услуг. Опыт проверок показал, что эта мера была несколько преждевременной. Рынок услуг только начал формироваться, инвестиционная составляющая в тарифе недостаточная, состояние производственных баз неудовлетворительное. Поэтому заинтересованность частного бизнеса до 2010 года не была поддержана налоговым законодательством. Учитывая уровень ручного труда, высокий удельный вес зарплаты и отчислений в социальные фонды, это фактически привело к росту задолженности предприятий ЖКХ перед федеральным бюджетом, росту цен и тарифов на ставку налога на добавленную стоимость и, как следствие, к увеличению числа и объемов субсидий из местных бюджетов. Учитывая эти факторы, нашими специалистами были предложены схемы реструктуризации предприятий ЖКХ муниципальных образований, позволяющие не увеличивать цены на жилищные услуги в связи с изменением налогового законодательства.

Применение новых принципов организации местного самоуправления с 2006 года потребует формирования регулирующих органов при вновь созданных органах местного самоуправления для разработки местных цен и тарифов ЖКХ. Подготовка местных кадров этой сферы должна основываться на единых принципах и методах расчета цен и тарифов, поскольку планирование, фактический учет и контроль затрат на выполнение жилищных и коммунальных услуг требуют единых подходов. Поэтому мы все ждем от федеральных органов исполнительной власти методик расчета цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений, а также тарифов на коммунальные услуги, которые согласно основам ценообразования в сфере ЖКХ должны быть, но официально не опубликованы в конце 2004 года.

Основами ценообразования в сфере ЖКХ процесс бюджетного планирования и изменения цен и тарифов на следующий период увязан с обязательным проведением независимой экспертизы. Для своевременного ее проведения органам местного самоуправления необходимо своевременно заключать договоры с аккредитованными аудиторскими организациями, для синхронизации экспертизы с процессом бюджетного планирования.

— Почему рост цен на оплату жилья не сопровождается заметным ростом качества услуг жилищных организаций?

— В 2003 году были введены в действие Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, обязательные для применения на территории России. Но Правилами оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, утвержденными правительством в июле 2004 года, предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе утверждать региональные и местные перечни услуг по содержанию жилья и работ по ремонту. Примерный перечень услуг, связанных с содержанием жилья и оплачиваемых за счет платы населением, должен был быть утвержден Министерством промышленности и энергетики или Министерством регионального развития. Органам местной власти дано право утверждать местные перечни услуг по содержанию жилья и работ по ремонту жилья с учетом местных особенностей. Экспертизы показали, что предложения регулирующих органов по пересмотру цен не содержат поправок на местные условия. Однако разработка перечней, фактически соответствующих видам оказываемых работ, в том числе в связи с недокомплектом численности персонала и других факторов, может на первоначальном этапе служить сдерживающим фактором увеличения тарифов.

Монополизм жилищных и коммунальных предприятий, неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности за количество и качество оказываемых услуг, которое сегодня находится на беспрецедентно низком уровне, не позволяют эффективно защищать интересы потребителей.

Недофинансирование коммунальной сферы обуславливает и отсутствие экономического интереса в создании товариществ собственников жилья, что в еще большей степени снижает перспективы развития конкуренции. Невыполнение бюджетных обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обуславливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески выгодными — об этом говорят результаты конкурсного отбора коммерческих подрядных организаций для выполнения муниципальных заказов по содержанию и ремонту жилья в г. Якутске в период 2003–2004 годов.

Следует признать, что причины проблем ЖКХ были заложены особенностями проведенной приватизации. Граждане, приобретя квартиры в собственность, не стали при этом собственниками мест общего пользования: лестничных клеток, подвалов, крыш, лифтов, придомовой территории и др. Поэтому, несмотря на то, что доля приватизированного жилья сегодня в среднем превышает 60 процентов, подавляющее большинство зданий по-прежнему находится в муниципальной собственности. Наряду с неприватизированными квартирами, которые по-прежнему остались в муниципальной собственности, появились частные собственники приватизированных и приобретенных на вторичном рынке квартир и нежилых помещений. Избранная модель приватизации сформировала лишь вторичный рынок квартир, не затронула проблему формирования рынка жилищно-коммунальных услуг и не повлияла на совершенствование механизмов управления и обслуживания жилищного фонда. Товарищества собственников жилья образуются только во вновь построенных жилых зданиях за счет частных инвестиций.

Вступившая в действие новая редакция Жилищного кодекса привела в соответствие экономические и юридические аспекты формирования цен и тарифов в ЖКХ. Однако основные проблемы жилищно-коммунального хозяйства еще ожидают своего решения.

Вам было интересно?
Подпишитесь на наш канал в Яндекс. Дзен. Все самые интересные новости отобраны там.
Подписаться на Дзен

Новости

Больше новостей

Новости районных СМИ

Новости районов

Больше новостей

Новости партнеров

Больше новостей

Самое читаемое: